【按】据悉，自典当行业监管部门由商务部移交给银行保险监督管理委员会后，为全面深入了解小贷公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等六类机构的发展状况与监管情况，银保监会普惠金融部在上海、深圳等地分别召开调研座谈会，调研内容包括六类机构的监管架构和监管规制。典当业立法也成为行业发展的重要课题。我会名誉会长、顾问孔舟航为此写了一篇立法建议。现转载，欢迎大家来稿参与讨论。
试论典当业单独立法必要性
在典当业立法研究中，有观点认为，当前典当业的经营方式主要是质押典当和抵押典当，即：有担保的借贷业务。与小额贷款公司、消费金融公司、甚至于银行的一些借贷关系和风险控制方式类似，为什么要单独立法，用一个统一的法规（例如：非存款类放贷组织条例）能否解决典当业的经营规则问题？
我试图用以下几方面来论述和回答这个问题：
一、从典当的法律特性分析，学界一般都认为典当对当物享有的权利是独立的物权，称为当押权或营业质权。即典当法律关系具有特殊性，一方面，它表现为典当双方的担保关系；另一方面，它表现为典当双方之间的债权债务关系。从典当作为营业质权的角度看，典当的设立目的是为借款，设定营业质权的“当”与发生债权的“借”同时进行，并且“借”是以“当”为前提。典当的设立不以主债权的先行存在为条件，而是以“当物”是否存在为前提。只有上述条件成就，借款关系才能形成实践中当的关系。典当的过程就是以当物作为担保条件，以借款为合同目的，将担保与借款统一起来的过程。而银行业和其他民间融资的物之担保借款法律关系则是先有借款关系主合同，再有担保的从合同。这是区分典当与一般物之担保借款的关键所在。
而我国在民法总则、担保法及物权法的立法过程中，出于各种考虑，否认了流质条款的效力，也没有明确营业质权或当押权作为单独的物权种类，仅仅是在作为部门规章的《典当管理办法》中规定了3万元以下绝当物自行处置等具有典当行业特色的制度设计。这种立法现状导致典当行开展业务时只能按照现有的法规开展，没有办法充分发挥典当经营的特色。
二、现有的《典当管理办法》仅是商务部和公安部联合发布的部门规章，不属于法律和行政法规，效力等级较低，不能在民事审判中援引用于确认合同效力。在典当行业监管职责转交国家银行保险监督管理委员会后，如何依法行政急须在法律层面明确。另一方面，虽然我国民法体系中没有将典当作为一项特有法律制度进行规制，我国现有典当都是根据《合同法》、《物权法》等现行法律制度安排进行的营业性典当，但实践中“无当物即无典当”、“绝当后当物归属典当行所有”等传统观点及商业惯例对现代典当经营业者及公安、法院等司法部门印象深刻，容易限制经营范围，增加认识风险和司法误判（两头不靠，即不保护特有制度，又要求特殊经营）。这些因素综合导致了司法实践中，不同地区，甚至同一地区的不同法院，同一法院的不同法官之间对同一典当纠纷案件往往有不同的裁判，大大增加了典当业务法律风险。
三、最高人民法院《关于印发（民事案件案由规定）的通知》根据案件的定义和功能，在第110条设立民事案件案由：典当纠纷。与第89条的借款合同纠纷、第91条的抵押合同纠纷、第92条的质押合同纠纷并非同一种类型的案由。
四、2011年，国务院法制办公室经过反复调研论证后，将《典当业管理条例》征求意见稿在官网上向社会公开征求意见。2013年，经过修改完善的《典当业管理条例》被列为一类立法计划。典当业单独立法已经具备了良好的基础条件。
五、2016年1月15日，国务院（国发【2015】74号）《关于印发〈推进普惠金融发展规划〉（2016-2020年）的通知》，在第五部分“完善普惠金融法律法规体系” （二）确立各类普惠金融服务主体法律规范。提出：研究探索规范民间借贷行为的有关制度。推动制定非存款类放贷组织条例、典当业管理条例等法规。
六、古今中外，典当业都有专门的特殊法，以传统文化习俗比较接近的日本和台湾地区为例，都是在民法典较为完备的情况下，日本于1975年实行《当铺营业法》，台湾于2001年6月颁布《当铺业法》，以取代1940年颁布的《当铺业管理规则》。这些典当法规对典当活动特有的当票、续当、赎当、绝当、绝当物处置和典当双方的法律关系、经营规则、收费制度、监管制度有明确和详细的规定，使典当行业能够延续至今，按照其特有的运行规律有序发展。如果在其他法规中简单地添加典当章节，不一定能够将典当界定清楚，而且有可能泯灭典当这个古老行业的业务特性。
以上意见，供参考。
【简讯】
江苏12345在线非法金融活动举报平台开通
[本刊讯]为打好防范化解重大风险攻坚战，遏制非法金融活动高发势头，近日，省处非办与省政务办依托江苏12345在线建设了全市统一的举报平台，方便广大社会公众积极参与防范和打击各类非法金融活动。平台受理范围包括：（一）各类非法或变相吸收公众资金的行为，包括假借项目投资、商业模式创新、消费返利活动，以及交纳押金、保证金、加盟费、预付款等各种名目非法或变相吸收公众资金等行为。（二）未获得金融业务许可或者未经依法批准（备案）。擅自从事金融业务活动的各类行为，包括违法违规从事发放贷款、证券投资、保险业务、支付结算、私募基金、融资担保、融资租赁、商业保理、典当等业务行为。（三）涉及上述非法金融活动的各类广告宣传造势行为。
希望大家一旦发现上述非法行为的信息和证据，可通过平台及时举报，也可向协会秘书处反映情况。
发：江苏省地方金融监管局、公安厅、商务厅、有关市商务局、本会会员、兄弟典当协会